借鉴新加坡组屋融资模式 破解保障房融资困局

摘要：通过对新加坡组屋建设融资和组屋消费融资的分析，认为巨额公积金是组屋可持续融资模式的坚强后盾,并将中国保障房与新加坡组屋在融资模式上进行对比，得出中国保障房建设融资不具可持续性的结论。为此，中国应借鉴新加坡组屋融资经验，明确公积金结余资金可用于保障房建设，建立统筹账户专项支持保障房建设，制定向低收入群体倾斜的住房消费政策，确保资金安全，提高资金运作效率，破解保障房融资困局，加快推进住房保障和供应体系建设，不断实现全体人民住有所居的目标。

1959年新加坡刚刚实现自治时，由于人口急剧增长和经济基础薄弱，住房供求矛盾异常突出。为了缓解住房紧张问题，新加坡政府采取各种措施，帮助中低收入居民购买或租赁政府提供的公共住房——组屋。截止2012年底，新加坡政府累计建成1035979套组屋,83%的常住人口生活在组屋里,80%的常住人口拥有其所居住组屋产权。政府的支持、建屋机构的执行力、组屋的独特融资模式、高效的运作机制、民间对此机制的信赖等共同促进了组屋健康发展。其中组屋的独特融资模式及其可持续性，在当今中国大力发展保障房及资金紧缺背景下，更应引起我们关注、学习和借鉴。

一、新加坡组屋融资模式
组屋融资指住房供给者和需求者获得资金的渠道、方式和成本，可分为组屋建设融资和组屋消费融资。组屋建设融资涉及组屋建设机构在开发建设、翻新、升级、重建、内部设施配套、外部基础设施配套等方面获得的资金支持。组屋消费融资包括组屋购买者在支付贷款首付和月供、组屋租赁者支付租金中所获得的资金支持，以及中低收入家庭所获得的额外住房补贴等。

（一）新加坡组屋建设融资模式
1960年2月1日，建屋发展局（The Housing and Development Board，简称HDB)正式成立，建屋发展局直属国家发展部，是一个独立的非营利机构，其财政预算纳入国家计划。HDB的使命是提供普通居民能负担得起的高品质住宅、规划布局合理且能持续发展的城镇，创建充满活力和富有凝聚力的社区。建屋发展局的主要职能是：制定住宅发展计划、征用土地、组屋建造、外包或承包工程、出租或出售房屋、发放贷款和管理物业。HDB提供的新建组屋有老年公寓、2－5房式组屋等。HDB还对旧组屋进行改造，包括邻里重建计划、电梯改造计划、选择性整块重建计划等等。为了满足崇尚高品质居住条件但却无力购买商品房的夹心层需求，建屋发展局还为私人组屋的购买者提供贷款。
1、建屋发展局从政府和市场两种渠道融通资金
建屋发展局从政府和市场两种渠道融通资金。政府通过补贴和贷款等形式向HDB提供组屋资金，其中政府贷款是HDB的主要资金来源。政府贷款包括抵押贷款(Mortgage Financing Loans )、改造贷款(Upgrading Financing)和房屋发展贷款(The Housing Development Loans)。抵押贷款先由政府按公积金存款利率贷放给HDB，再由HDB转贷给组屋购买者。改造贷款主要用于组屋改造计划。房屋发展贷款用于HDB的发展计划和补充运营资金，利率与星展银行加权平均房贷利率相挂钩。抵押贷款是政府贷款的主要形式，2011年底政府抵押贷款余额高达406.07亿美元。市场融资主要有银行贷款和发行债券两种方式，获得的资金用于HDB发展计划和借新还旧。近年来，建屋发展局更加注重通过市场化手段融通资金，通过发行债券方式筹集资金的数量不断上升，2010至2012年债券筹资额分别为55.50、65.35、92.45、143.90亿美元。表1为近年来建屋发展局的融资情况。
注：表1是按财年进行的统计，例如2012/2013指从2012年4月1日至2013年3月31日。
2、建屋发展局得到了政府的重点支持和补贴
从住房建设和分配的流程来看，建屋发展局与私人地产商一样都经历设计、规划、土地整理、建设施工、完工验收、直到居民入户后的物业管理。但由于建屋发展局从事的是公共房屋的开发建设，承担着保障居民刚性住宅需求的政府职能，肩负着居者有其屋的政治使命，因此建屋发展局获得了政府的很多资金支持和补贴。
组屋建设离不开土地，土地是组屋建设的基础和命脉所在。1966年，新加坡政府颁布了《土地征用法令》，规定政府有权征用私人土地用于国家建设，并有权调整被征用土地的价格。根据该项法令，政府协助建屋发展局以远低于市场价格的价格获得开发土地，保证了大规模建设组屋所需的土地。此外，政府每年还从财政预算中拨给建屋发展局一笔资金，补偿其因组屋售价远低于市场价格而产生的经营亏损。从表1可以看出,2011－2012财年政府给HDB的补贴高达 10.42亿美元。通常政府补贴都高于HDB的赤字，例如，2012年HDB净赤字7.97亿美元但却获得10.42亿美元的政府补贴。

（二）组屋消费融资
建屋发展局、中央公积金局和金融机构等通过各种方式，为组屋消费者融通资金。组屋消费资金支持仅针对自住型需求者，严格将投资或投机性需求者排除在外。

1、建屋发展局向组屋购买者提供优惠贷款
为加速组屋建设资金尽快回笼，同时帮助更多家庭拥有属于自己的住房，建屋发展局为组屋购买者提供优惠贷款。从2007年1月1日起,建屋发展局要求所有组屋优惠贷款申请者必须先取得贷款资格(HDB Loan Eligibility ,简称HLE)。只有新加坡公民、低收入者和无额外物业者才能获得贷款资格（具体条件参见表2），HLE的有效期为批准之日起6个月内。建屋发展局的优惠贷款利率很低，仅在公积金普通账户的利率基础上上浮0.1％。每年1月，4月，7月和10月，根据中央公积金的利率变化进行修订。
表2： 获取HDB优惠贷款的资格条件

资料来源：HDB.Eligibility Conditions for HDB Concessionary loan. 2013/10/17.
http://www.hdb.gov.sg/fi10/fi10321p.nsf/w/HLHDBWho?OpenDocument.

2、中央公积金局允许使用公积金支付贷款首付和月供
HDB优惠贷款的首付金额通常为组屋售价的10%，1968年实施的“居者有其屋”计划允许会员使用公积金存款缴纳组屋首付，但在公积金存款不足的情况下，则要求用现金补齐差额。此外，购房人还可以使用公积金支付银行贷款的部分首付。银行贷款最低首付为房价的20%，其中5%必须是现金，剩余15%可以是公积金存款、现金和补贴。
“居者有其屋”还允许借款人动用公积金存款偿还房贷本息即月供。本息偿付从每月的1号开始，如果该月未还款，建屋发展局将以未付分期款作为基数向借款人收取罚金。此外，借款人亦可使用公积金偿还邮政储蓄银行和商业银行等金融机构的贷款本息、支付购房过程中发生的勘测和律师费用。2012年，562015名中央公积金会员共取出62.719亿美元公积金用于支付HDB优惠贷款的首付和月供。190725名会员共取出27.056亿美元用于支付银行贷款的首付和月供。

3、中央公金局为中低收入家庭提供公积金补贴
公积金补贴包括额外公积金补贴和特殊公积金补贴。额外公积金补贴（The Additional CPF Housing Grant ，简称AHG）是针对中低收入家庭购置首套房而提供的资金支持.AHG申请人及其家庭成员不能有以下情况：是HDB组屋、私人组屋和执行共管公寓的房主；已经出售了一套从HDB购买的组屋、从发展商处购买的私人组屋和执行共管公寓；在买二手组屋时获得了中央公积金局的补贴；已经获得过其他形式的补贴等。AHG是基于工作福利的概念，要求至少有一名申请人已经连续工作12个月并且在申请时点仍在工作。申请前12个月家庭平均月收入在5000美元以下才能获得AHG,补贴随着收入减少而增加，补贴的最高额度是40000美元。补贴能用来购买新组屋、二手组屋和私人组屋。
除额外公积金补贴外，还有特殊公积金补贴（Special CPF Housing Grant，简称SHG）。2013年6月之前，只有月收入在2250美元以下的家庭才能获得特殊公积金补贴，且购买的组屋须在3房及以下。从2013年7月开始，月收入在6500美元以下的家庭均可申请SHG。从2013年8月7日起，新加坡中等收入居民可以用SHG购买4房式组屋。额外公积金补贴与特殊公积金补贴都是提供给低收入人群，二者的区别在于AHG使用范围更广，可以用来购买HDB新组屋、二手组屋和私人组屋，而SHG只能用于购买HDB新组屋且组屋须在4房之内。
表3：不同月收入家庭能够获得的额外公积金补贴和特殊公积金补贴

http://www.hdb.gov.sg/fi10/fi10321p.nsf/w/BuyingNewFlatAdditionalCPFHousingGrant?OpenDocument.资料来源：HDB. The Additional CPF Housing Grant.20130828.

4、火灾保险和家庭保障计划
建屋发展局和中央公积金局不仅为购房人提供资金支持，还针对在还贷过程中可能发生的意外提供保险服务。保险主要有火灾保险和家庭保障计划两种。火灾保险由HDB指定的保险公司提供，如果购房人希望得到HDB优惠贷款，就必须购买火灾保险。家庭保障计划（Dependants Protection Scheme ，简称DPS) 是中央公积金局推出的，DPS计划参与者每月只需交纳36至260美元，当被保险人永久丧失劳动能力或在60岁之前死亡，其家庭成员可以领取46000美元的保险赔付。截止到2012年底，共有1947326人参与了DPS保险计划。两种保险各有侧重，火灾保险是为了防止组屋意外损毁而设置的安全阀，家庭保障计划使收入锐减的家庭仍然能够继续还款直到最终拥有组屋所有权。

二、新加坡组屋可持续融资模式的原因探析
建屋发展局1960年成立之时，爱制于资金短缺只能提供少量组屋。在“居中有其屋”计划实施后，组屋建设速度明显加快。 截止到2012年底，HDB已累计提供组屋922493套，83%的新加坡公民和永久居民住进了HDB组屋，其中，94%的居民拥有组屋的产权，仅有6%的低收入家庭向HDB廉价租赁组屋。新加坡组屋质量稳步提升、组屋周边环境明显改善、组屋建造套数不断增加，组屋自有率持续上升，表明新加坡组屋在开发、建设、销售、分配、消费上取得了巨大成功并实现了可持续发展，这背后离不开可持续的组屋融资模式。

（一）巨额公积金成为政府资助建屋发展局的强大后盾
建屋发展局从政府、债券市场和银行等处筹集资金，其中政府是HDB的最大资金供给者。新加坡政府为HDB提供的各类贷款并不源于财政资金，而是来自于公积金。政府针对中央公积金局发行特种国债将公积金集中到自己手中后，再按公积金存款利率贷放给HDB。强制缴纳制度和高缴存率保证了公积金账户的资金充足，充足的公积金成为政府资助建屋发展局的强大后盾。

1、强制缴存制度
新加坡《住房公积金法》规定，雇主必须为其在新加坡有薪金收入的本地雇员缴纳住房公积金，本地雇员指在新加坡有薪金收入的公民和永久居民。中央公积金局不断加强执法力度，对不缴纳、少缴纳和延迟缴纳的雇主进行严厉追缴和惩处。2012年，该局已经追回欠款和逾期付款共计2.93亿美元，总计使超过20万雇员从中受益。2012年，共有39名未缴纳和少缴纳的雇主、180名拖延缴纳的雇主被地方法院判决有罪，并被分别处以相应罚金。

2、高缴存比例
新加坡不但实施强制缴存，且公积金缴存比率是比较高的。表4为新加坡A、B两类员工的公积金缴存比例。根据是否有养老金将员工分为A、B两类，其中A类员工包括私营部门的雇员、法定机构和公立学校中无养老金的雇员、政府中无养老金的雇员，B类员工包括法定机构和公立学校中有养老金的雇员、政府中有养老金的雇员。50岁以下的A类员工，雇主和雇员合计缴存金额占雇员工资的36%。50岁以后，公积金缴存比例逐渐减少。新加坡公积金局将雇主和雇员合计缴存金额合并后分别存入三个账户：普通账户、特殊账户和医疗账户。其中普通账户的资金可以用于购买HDB新建组屋、转售组屋和执行共管公寓。公积金缴存额在三个账户之间的分配随年龄变化而变化，雇员年龄越小，分配到普通账户的比例越高。例如，当雇主年龄小于35 岁时，A类员工工资的23%划入普通账户，占公积金缴存额的63.9%，这种分配方式有利地支持了年轻人购买组屋。在强制缴存和高缴存率等共同作用下，截止2013年9月，CFP会员总数达到348万人，其中活跃会员人数这183万人，CFP账户余额2481.102亿新元，其中普通账户971.428亿新元。由此可见，巨额公积金账户余额具备源源不断为HDB提供间接资金支持的实力。
（二）公积金等的支持提升了组屋购买者的偿付能力
    图1：组屋购买者具备缴纳HDB贷款首付和定期偿付月供的能力

尽管HDB优惠贷款的首付比例只有组屋价格的10%，但却允许购房人同时使用公积金普通账户、额外公积金补贴和特殊公积金补贴来缴纳首付，因此首付并不是问题。对于低收入家庭而言，额外公积金补贴和特殊公积金补贴之和通常大于首付金额，由于这两种补贴只能用于首付，造成实际首付额高于组屋售价的10%,进而降低了贷款总额和月供。允许用公积金偿付月供使购房人有了稳定的还款来源。HDB优惠贷款利率仅在公积金存款利率基础上上浮0.1%,使会员的公积金存款利息可以抵消贷款的大部分成本。此外，月还款额不超过家庭平均月收入35%的规定，将还款额控制在家庭收入的一定范围内，月供不会造成家庭生活质量明显下降。最后，家庭保障计划使借款人在失去工作能力后获得了巨额补偿，使其能够继续偿付月供直至拥有组屋产权。即使组屋因火灾等导致重大损毁，火灾保险的赔偿金保证了被保险人的居住质量不大打折扣。除上述因素外，较低的房价收入比、公积金强制缴存和高缴存率也是借款人能够一次性缴纳首付和及时偿付月供的重要原因。可见，公积金的大力支持提升了组屋购买者的偿付能力，降低了借款人的违约率，保障了建屋发展局能够按预期计划回笼建设资金。
    由于公积金是组屋建设和消费资金的重要来源，因此新加坡政府采取各种措施以保证公积金账户资金充足。具体表现在以下几个方面：一是不允许缴存会员提现，会员使用公积金支付首付和月供，都是公积金局直接将资金划转到建屋发展局，从而有效避免了会员作弊套取公积金的可能性。二是屋主转卖组屋时，如果当初购买时动用了公积金，则必须将贷款本金及利息如数再存入中央公积金局，以保证公积金账户资金充足。

（三）合理限制组屋需求和提高资金运作效率
建屋发展局兴建组屋的目的是为了向中低收入新加坡公民提供宜居的住宅，因此HDB制定了很多措施限制对组屋的过度需求。一是购买组屋的资格限制，新组屋购买者必须是收入较低且没有房产的新加坡公民，排除了高收入的新加坡公民、永久居民、外国人的购买资格，严格将组屋购买人群限定在可控范围之内。二是组屋只能用于自住和5年内必须出售给政府等限制，遏制了投资和投机性炒作需求。三是一户家庭一生中只能购买两次组屋且同一时间只有拥有一套组屋等规定，保证了组屋资源不被少数人过多占有而造成浪费。三种措施互相叠加，有效地降低了组屋需求，减少了组屋建设所需资金。
    为了加快资金回笼，HDB主要采取销售而不是租赁方式来分配组屋。相比于租赁，销售具有一次性资金回笼且金额巨大的特点，更有利于建屋发展局在短期内迅速收回投资，还可以加快新组屋开发建设的进程。尽管在组屋发展初期，由于居民收入水平普遍较低，销售组屋占比不高，但随着1968年“居者有其屋”计划的实施，组屋销售占比不断上升。2012年销售组屋33140套，而租赁组屋仅为4918套。在组屋销售上主要采取预购组屋制度（Build-to-Order ,简称BTO)。在BTO实施过程中，HDB先宣布组屋建设计划，公布组屋建设地址、户型和价格等信息后，申请人开始申请购买组屋，HDB根据申请户数占拟建房屋套数的比例来决定是否建设组屋。只有多数组屋单位被预购后，建屋发展局才开始兴建该组屋项目。BTO制度使得组屋供求变得平衡，避免了供过于求的而导致的资金浪费，缓解了HDB筹集组屋建设资金的压力。此外，由于租赁型组屋需求量不大，建屋发展局除了在新出售的组屋中配建一部分租赁型组屋外，还通过将部分空置楼房中的多居室改造成一房式或两房式的小单元，作为租赁的主要房源，以降低运营成本和提高组屋资源的利用率。

三、中国保障房融资与新加坡组屋融资的比较
    为了更加深入地探讨中国保障房融资与新加坡组屋融资的差异，先介绍我国保障房融资现状，再进行比较研究。
“十二五”规划明确提出，建设城镇保障性住房和棚户区改造住房3600万套，到2015年全国保障性住房覆盖面达到20%左右。住建部长姜伟新表示2014年全国城镇保障性安居工程建设的目标任务是基本建成480万套以上，新开工600万套以上。保障房宏伟建设目标的实现离不开巨额资金的支持，中央政府和地方政府是保障房的主要资金供给者。中央政府通过财政资金支持、投资补助、贷款贴息、减免相关税收等多项举措支持保障房建设。地方政府从公共预算、住房公积金增值收益、土地出让收益、国有资本经营预算、地方政府债券收入中安排资金用于保障性安居工程项目。中央和地方政府的资金约占保障房建设资金的30%-40%,因此需要广泛调动银行等金融机构、房地产开发商和个人的资金。从金融机构来看，商业银行面临着利率市场化和民间金融崛起的挑战，急需转变业务发展模式，不会将信贷资金大规模投向保障房等微利项目。保险、信托、私募股权投资基金等尽管将大量资金投向了房地产领域，但却主要是盈利性的住宅和商业地产，对微利的保障房则不愿涉及。从开发商配建来看，配建固然解决了保障房资金来源但却可能通过抬高商品房价格来弥补保障房建设上的微利或亏损，带来了负外部效应。从个人来看，保障房的受益对象都是中低收入家庭，个人资金相对有限。因此，尽管中央和地方政府在保障房建设上投入了大量资金，但由于没有充分带动社会资本的积极参与，造成保障房建设资金缺口依然巨大。
在前面分析的基础上，我们认为，新加坡组屋融资与我国保障房融资有明显差异。第一，保障房建设资金供给主体单一化和多元化的区别。新加坡组屋资金供给主体相对单一，主要是中央公积金局，中央公积金局通过购买政府特种债券持续地为组屋建设提供资金支持。我国保障房建设资金则是在中央和地方财政资金引导下多种主体共同出资，资金供给主体多元化。第二，资金到位确定与否的差异。由于有充足公积金做后盾，新加坡政府能确保对建屋发展局的贷款及时足额到位。而我国中央和地方政府只能提供部分资金，是否能在短期内筹集到足够保障房建设资金具有不确定性。第三，保障房建设资金和消费资金有无关联性。建屋发展局既是新加坡组屋建设资金的需求者，又是组屋优惠贷款的供给者，因此组屋建设和消费资金以建屋发展局为纽带紧密地联系起来。我国保障房资金运转涉及多个主体，既有住房公积金对保障房购买者和租赁者的资金支持，又有各主体对保障房建设资金的供给，保障房消费与保障房建设是分离的，二者资金循环也是独立的，因此可能出现一方资金供给不足而使整个保障房资金链断裂，延缓甚至中断改善中低收入群体居住质量的进程。第四，保障房资金是统一运营还是分散运营。建屋发展局是新加坡组屋的最重要供给者，负责保障房的规划设计、建设运营和销售分配，这使建屋发展局能够根据全国的总体情况合理进行建设资金配置和发放组屋优惠贷款。而我国保障房资金是由地方政府各自管理和分散运营。第五，公积金在保障房融资中的作用不同。新加坡中央公积金既是组屋建设资金又是组屋消费资金重要来源，而我国住房公积金主要用于商品房和保障房消费融资，且以商品房消费融资为主，没有充分发挥住房公积金在保障房建设融资中的作用。

四、借鉴新加坡经验，破解我国保障房融资困局
（一）将公积金贷款支持保障房建设从试点上升到立法层面
为了拓宽保障性住房建设的资金来源，发挥住房公积金对保障房建设的支持作用，经国务院批准，住房城乡建设部联合财政部、人民银行等七部委于2009年联合发出《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》，正式启动了利用住房公积金闲置资金支持保障房建设的试点工作。2010～2011年，住房和城乡建设部等部门在全国29个城市开展了利用住房公积金贷款支持保障房建设的试点工作，共有133个保障性住房建设项目成功获得公积金贷款，贷款额度493亿元。尽管多地已经开展了试点工作，但试点区域受限和试点资金不足等制约了公积金对保障房建设的支持力度，因此应尽快修订《住房公积金管理条例》，明确公积金结余资金可以用于保障房建设，使公积金支持保障房建设有法可依。公积金结余资金投资保障房建设，不仅能在很大程度上解决保障性建设资金不足问题，为中低收入职工提供更多保障性住房，同时还可大大提高住房公积金运行效率。

（二）将单位缴存额的一定比例纳入统筹账户并优先用于支持保障房建设
目前的试点规定在优先保证职工提取和个人住房贷款、留足备付准备金的前提下，可动用50%以内的公积金结余资金贷款支持保障房建设。但在房地产需求旺盛时，个人因自建、大修、支付房租等发生的提取和个人公积金贷款金额会急剧增加，导致公积金结余资金减少，结余资金支持保障房建设就会成为空谈。为此，可借鉴社保资金的做法，把单位所缴纳公积金的一定比例纳入社会统筹账户专门用于保障房建设。以住建部发布的2008年全国住房公积金缴存额4469.48亿元为基数，按每年职工工资增长率为8%计算，则2014年全国公积金缴存额将达到6567亿元。假设将单位缴存额的20%即总缴存额的10%纳入统筹账户（在单位和职工缴存比例相等的情况下），则公积金每年至少为保障房提供600多亿元的建设资金，且金额还在不断累加之中。最初几年，公积金统筹账户支持保障房建设的资金规模有限，可考虑由国家开发银行代为运作这笔资金。国开行在棚户区改造和基础设施投资方面有一定优势，具有合理配置保障房建设资金、加快推进保障房建设进程、实现公积金保值增值的愿望和能力。未来随着统筹账户资金的不断增多，可考虑成立国家住房发展银行并由其专门运作公积金统筹账户，专项支持保障房建设。国家住房发展银行应定位为不以盈利为目的的政策性金融机构，其政策使命是着力解决中低收入居民的住房困难、以实现全体人民住有所居目标为已任。
将单位缴存额的一定比例纳入统筹账户，不但使高收入者通过缴存公积金实现合理避税，还为低收入者提供更多优质房源，高低收入者均获得了正收益。以北京市为例，2013年公积金个人和单位的缴存比例均为12%，职工和单位的月缴存额上限均为1880元。1880元公积金对应的工资＝1880/12%=15666.67元，相应档次的个人所得税税率是25%。没有公积金制度的情况下,单位和个人所缴纳的公积金全部计入个人工资账户,即个人工资增加3760元,则职工应缴纳3760*0.25=940元的个人所得税!实际工资增加额=3760-940=2820元!当缴纳公积金且将单位缴纳额的20%纳入统筹账户时, 职工个人公积金账户增加额＝1880+1880*0.8＝3384元!与不缴纳公积金相比，将单位缴存额的20%纳入统筹账户后高收入者获得的额外收益＝3384-2820＝564元!与此同时,保障房建设资金增加额＝1880*20%=376元!所以，将单位缴存公积金的一定比例纳入统筹账户并优先支持保障房建设，既利用公积金的免税政策使高收入者获得了额外收益，又体现了公积金的互助原则。该项改革将在一定程度上满足低收入者的住房诉求，促进社会公平正义、保证人民群众共享改革发展成果。

（三）各地公积金互相调剂余缺以支持保障房建设
我国现行各地区分散管理的住房公积金管理模式，弊端之一是各地住房需求差异较大，不同地区公积金闲置和不足并存，不能充分发挥闲置公积金对保障房的支持作用。考虑到建立统一管理的住房公积金机构与现行各地区分散式管理模式差距过大，故尔可先建立住房公积金同业拆借及余缺调剂机制。第一种方案是在省一级监管机构建立省级协调机制，由省监管办协调将资金从过剩地区调剂到短缺地区，利率可参考5年期公积金个人贷款利率。但由于省内地区的房地产发展水平相近，各地公积金可能同时面临或短缺或闲置的现象，因此较难实现调剂。第二种方案是在相邻近的省份之间建立有偿调剂机制，可以仿照长三角地区合作与发展联席会议的模式，在联席会议上明确省际间公积金可以相互调剂，由相关部门落实执行。第三种方案是在全国范围内实现公积金的有偿调剂。各地住房公积金在满足必要提取和个人贷款后，可将其结余资金汇总到全国公积金资金调剂中心。该方案能最大限度地发挥闲置公积金作用，但必须从国务院和各部委层面达成共识，并成立专门的机构负责归集公积金结余资金。
至此，公积金可从三个层面支持保障房建设。第一层是将各地统筹账户汇集起来，通过国家开发银行等金融机构间接支持保障房建设。第二层是各地公积金管理中心利用结余资金贷款支持保障房建设。第三层是建立有偿调剂机制，实现资金从结余多地区向结余不足地区的转移。初期，统筹账户资金有限，整个公积金支持保障房建设的力度不大。未来，随着统筹账户累计余额增加和结余资金稳步提高，公积金支持保障房建设的力度将得到加强，并进入可持续发展的良性循环。
图2:公积金支持保障房建设示意图

（四）住房消费政策向中低收入群体倾斜
现有公积金制度的配比缴存、缴存免税、低存低贷、以缴存余额倍数计算贷款额等制度安排，在设计之初时的社会经济背景下有其合理性，但在当前情况下，更有利于中高收入居民而不利于中低收入居民，其产生的结果不仅不能促进中低收入职工解决住房问题，还可能产生低收入者对高收入者的“逆向补贴”，进一步拉大收入与分配的差距，不利于社会和谐与稳定。因此必须在公积金制度设计上向中低收入缴存者倾斜，才能充分发挥公积金促进保障房消费的作用。建议从以下方面改革现有公积金制度。第一，扩大公积金缴存人数。修订《公积金管理条例》，对各种所有制企业为职工缴纳公积金做出更加刚性的规定，将绝大部分工作在非公有企业的职工纳入到公积金缴存范围中，为真正需要利用公积金互助机制的群体提供帮助。第二，公积金个人贷款政策向中低收入缴存者倾斜。通过差异化的公积金贷款利率、首付款条件和贷款额度等方式，加大贷款成本在不同收入组之间的差异，减少低收入缴存者的贷款成本及其所占本金的比重。第三，参照新加坡额外公积金补贴和特殊公积金补贴的做法，通过直接的租金补贴和贷款补贴方式，提高收入再分配效果，增强低收入家庭的住房消费能力。第四，对于已经拥有两套及两套以上住房或者虽拥有一套住房但人均居住面积超过全国平均水平的家庭，取消其申请公积金贷款的资格。

 （五）构建多层次网络确保公积金资金安全
    上世纪90年代初，公积金曾被用于投资住房建设，由于当时相关制度和监管等不完备，出现了一批呆账、坏账。此外，挪用公积金和公积金消费贷款违约也时有发生。因此，只有构建多层次的安全网络确保公积金资金安全，才能充分发挥公积金在保障房建设融资和消费融资中的作用。第一层安全网络为完善的公积金管理制度。加强公积金信息系统建设，定期向社会披露贷款保障房项目和公积金整体运行状况。优化公积金内部控制体系，建立财务核算与内部审计交叉复核等制度，加大内部审计。加强对分支机构的授权管理，严格授权范围，授权委托书应报各省建设厅监管办备案。第二层安全网络是统分结合的公积金组织体制，公积金缴存额的10%由国开行等金融机构统一运作，剩余90%缴存额仍然由各地公积金管理中心运作。在这种组织体系下，即使局部出现问题，也不会对整个公积金安全造成严重影响。第三层安全网络是对保障房建设和消费贷款的全程风险控制。在发放保障房贷款之前，可采取在建工程和房屋所有权抵押、房地产企业股权质押、地方政府国有投资公司提供保证等多种担保形式，并在发放贷款后及时跟踪建设方动态，发现问题及时处理。在个人贷款中，尽管贷款额度同时考虑了单笔贷款最高额度、最高可贷款额度、最低首付款、信用等级和抵押物评估价值，但贷款额度与个人公积金账户的关联度较低，建议个人贷款额度应不超过个人公积金账户余额的一定比例，如5－10倍，以防止有些人通过虚增收入来骗取更多公积金贷款的潜在风险。第四层安全网络是对公积金结余资金用于保障房建设加以规范。据中国房地产研究会会长刘志峰透露,目前全国住房公积金结余已达到9000亿元,如果将9000亿的一半即4500亿在短时间内全部用于保障房建设，一旦出现问题，则将20多年来公积金的结余资金损失殆尽，后果将不堪设想。建议当年用于保障房建设的资金规模为上年末住房公积金缴存余额的30%以内，累计使用规模不超过上年末结余资金的50%，以降低公积金大规模投资保障房建设的风险。第五层是构建外部安全网络，未来银行存款保险制度建立后，可允许各地住房公积金管理中心参加存款保险，以保证缴存人本金安全。此外，当统筹账户的资金越来越大时，即使交由专业的金融机构运作也难免会出现风险。可仿照新加坡模式，限定统筹账户资金仅能用于购买政府特别国债，且特别国债收益率与全国保障房建设贷款利率持平，以保障该账户的资金安全。而政府获得统筹账户资金后，再交由专业机构用于保障房建设。这样，既以政府信用确保了公积金资金安全，又使公积金获得了较高收益。

（六）提高保障房资金运作效率
目前，我国保障房存在被富人和权贵阶层所占有、分配不公、空置、租赁性保障房变成终身保障房等诸多问题，不利于提高保障房资金使用效率。为此，提出以下五点建议。首先，建立全国联网的房屋信息平台。将只要具备居住功能的各类房产全部纳入系统，以避免少数有房一族采取各种手段非法谋取和占有保障房，挤占无能力购房的低收入群体利益。其次，建议对目前保障性住房门类适当予以归并。从2014年起各地廉租住房和公共租赁住房已经并轨运行，未来可将经济适用住、限价商品房和自住型商品房归并为共有产权保障房，仅从所有权和租赁权来划分保障房，有利于促进保障房分配的透明化，确保保障房提供给真正需要的人，减少保障房建设资金的浪费。第三，加强保障房管理。规定保障房只能用于自住，严厉查处倒卖和出租保障房等各种寻租行为。要求共有产权保障房5年之内不能买卖，若要在5年之内出售保障房，业主只能卖给政府。通过严厉打击投机行为，抑制对保障房的投机性需求。第四，改变政府资金支持保障房方式。将中央财政安排的部分保障房建设资金，调整为保障房建设贷款的贴息资金。如此，既能充分发挥财政资金杠杆作用，提高财政资金使用效率，又能调动商业银行的积极性，扩大保障房贷款规模。

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